Résumé de l'affaire

Pourvoi à l'encontre d'un arrêt de la Cour d'appel du Québec ayant infirmé une décision du Tribunal des droits de la personne du Québec. Accueilli.
S. assiste régulièrement aux séances publiques du conseil municipal de la Ville de Saguenay. Au début de chaque séance, le maire récite une prière, qu'il précède d'un signe de croix accompagné des mots «au nom du Père, du Fils et du Saint-Esprit». La prière se termine par le même signe de croix et les mêmes mots. D'autres conseillers et représentants de la Ville font aussi un signe de croix au début et à la fin de la prière. Une statue du Sacré-Coeur, ornée d'un lampion rouge électrique, est placée dans l'une des salles du conseil. Un crucifix est accroché au mur d'une autre. S., qui se dit athée, ressent un malaise face à cette manifestation qu'il estime religieuse et demande au maire de cesser cette pratique. Devant son refus, il porte plainte à la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse. Il soutient que sa liberté de conscience et de religion est brimée, en violation des articles 3 et 10 de la Charte des droits et libertés de la personne. Il réclame que cesse la récitation de la prière et demande de retirer des salles du conseil tout symbole religieux.

La Commission n'enquête que sur le caractère discriminatoire de la prière. Elle juge que la preuve est suffisante pour soumettre le litige au Tribunal des droits de la personne, mais ne le fait pas elle-même, puisque le Tribunal a récemment tranché une affaire similaire et parce qu'elle estime que S. est à même de faire valoir seul ses droits individuels. S. intente alors son propre recours devant le Tribunal, avec l'appui du Mouvement laïque québécois («MLQ»). La Ville adopte par la suite un règlement qui vise à encadrer la récitation de la prière, à en modifier le texte et à prévoir un délai de deux minutes entre la fin de la prière et l'ouverture officielle des séances du conseil. Le comportement du maire et des conseillers demeure toutefois identique, et S. et le MLQ amendent leur requête pour demander au Tribunal de déclarer le règlement inopérant et sans effet à l'égard de S.

Le Tribunal accueille le recours. Il conclut que, analysée dans son contexte, la prière a un caractère religieux et que, par sa récitation, la Ville et son maire favorisent une croyance religieuse au détriment des autres, ce qui contrevient à l'obligation de neutralité de l'État. Le Tribunal conclut aussi que la prière et l'exposition de symboles religieux engendrent une atteinte plus que négligeable ou insignifiante à la liberté de conscience et de religion de S. et que cette atteinte est discriminatoire. Il déclare le règlement inopérant et sans effet, ordonne à la Ville et au maire de cesser la récitation de la prière, leur enjoint de retirer tout symbole religieux des enceintes où se tiennent les séances du conseil et octroie à S. des dommages-intérêts compensatoires et punitifs de 30 000 $. Il refuse toutefois d'octroyer le remboursement d'honoraires extrajudiciaires, car il juge que la Ville et le maire n'ont pas abusé de leurs droits.

La Cour d'appel accueille l'appel. Elle estime que la question de la neutralité religieuse de l'État est une question d'importance pour le système juridique qui commande l'application de la norme de contrôle de la décision correcte. Elle juge que la prière en cause exprime des valeurs universelles et ne s'identifie à aucune religion particulière, et que les symboles religieux sont des objets d'art dépouillés de connotation religieuse qui n'interfèrent pas avec la neutralité de l'État. Selon la Cour d'appel, S. ne fait pas l'objet de discrimination fondée sur sa liberté de conscience et de religion. L'atteinte, s'il en est, est négligeable ou insignifiante.

Décision

M. le juge Gascon, à l'opinion duquel souscrivent la juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Rothstein, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis et Wagner: Lorsqu'une loi prévoit un appel à l'encontre des décisions d'un tribunal administratif spécialisé comme le Tribunal, les normes de contrôle à favoriser sont celles applicables à la révision judiciaire, et non à l'appel. Le Tribunal n'est pas un tribunal judiciaire visé par la Loi sur les tribunaux judiciaires. Sa compétence est tributaire du mécanisme de réception et de traitement des plaintes instauré par la charte québécoise et mis en oeuvre par la Commission et est protégée par la Charte canadienne des droits et libertés à l'aide d'une clause privative et d'une clause de renfort. La procédure devant le Tribunal reflète sa nature administrative spécialisée, et l'existence d'un droit d'appel sur permission n'y change rien. Le fait que le Tribunal n'ait pas compétence exclusive en matière de discrimination et qu'un plaignant puisse aussi faire appel aux tribunaux de droit commun n'est pas non plus déterminant. L'étendue d'un droit d'appel et l'absence de compétence exclusive peuvent parfois influer sur la déférence applicable envers les décisions d'un tribunal administratif spécialisé, mais elles n'écartent pas pour autant les normes de contrôle propres à la révision judiciaire. Le choix de la norme de contrôle applicable dépend principalement de la nature des questions soulevées. La déférence est normalement requise lorsque le Tribunal agit à l'intérieur de son champ d'expertise et qu'il interprète la charte québécoise et applique ses dispositions aux faits pour décider de l'existence de discrimination. Par contre, la présomption de déférence peut parfois être repoussée si une analyse contextuelle révèle une intention claire du législateur de ne pas protéger la compétence d'un tribunal sur certaines questions; l'existence d'une compétence concurrente et non exclusive sur un même point de droit est un facteur important à considérer à cette fin. C'est aussi le cas lorsque se soulève une question de droit générale d'importance pour le système juridique et étrangère au domaine d'expertise du tribunal administratif spécialisé.

En l'espèce, la Cour d'appel a erré en appliquant la norme de la décision correcte à l'ensemble des conclusions du Tribunal tout en appréciant la preuve d'expert au regard du critère de l'erreur manifeste et déterminante. Si la norme de la décision correcte s'appliquait à la question de droit relative aux contours de la neutralité religieuse de l'État qui découle de la liberté de conscience et de religion, la norme de la décision raisonnable s'appliquait toutefois pour ce qui est de l'évaluation du caractère religieux de la prière, de la portée des atteintes causées par celle-ci au plaignant, de la détermination du caractère discriminatoire de la prière, de la qualification des experts et de l'appréciation de la valeur probante de leurs témoignages. Au regard des symboles religieux par contre, la Cour d'appel a eu raison de conclure qu'en l'absence d'enquête de la Commission sur le sujet, le Tribunal ne pouvait se prononcer sur cette question.

L'obligation de neutralité religieuse de l'État résulte de l'interprétation évolutive de la liberté de conscience et de religion. L'évolution de la société canadienne a engendré une conception de cette neutralité suivant laquelle l'État ne doit pas s'ingérer dans le domaine de la religion et des croyances. L'État doit plutôt demeurer neutre à cet égard, ce qui exige qu'il ne favorise ni ne défavorise aucune croyance, pas plus que l'incroyance. La poursuite de l'idéal d'une société libre et démocratique requiert de l'État qu'il encourage la libre participation de tous à la vie publique, quelle que soit leur croyance. Un espace public neutre, libre de contraintes, de pressions et de jugements de la part des pouvoirs publics en matière de spiritualité, tend à protéger la liberté et la dignité de chacun, et favorise la préservation et la promotion du caractère multiculturel de la société canadienne. En raison de l'obligation qu'il a de protéger la liberté de conscience et de religion de chacun, l'État ne peut utiliser ses pouvoirs d'une manière qui favoriserait la participation de certains croyants ou incroyants à la vie publique au détriment des autres. Si, sous le couvert d'une réalité culturelle, historique ou patrimoniale, l'État adhère à une forme d'expression religieuse, il ne respecte pas son obligation de neutralité. Le Tribunal a donc correctement décidé en statuant que, en raison de son obligation de neutralité, une autorité étatique ne peut instrumentaliser ses pouvoirs afin de promouvoir ou d'imposer une croyance religieuse. Contrairement à ce que suggère la Cour d'appel, l'obligation de l'État de demeurer neutre en matière religieuse n'est pas conciliable avec une bienveillance qui lui permettrait d'adhérer à une croyance religieuse.

Une disposition législative ou réglementaire est inopérante lorsque son objet est religieux, et donc inconciliable avec l'obligation de neutralité de l'État. Lorsque la disposition attaquée vise à encadrer une pratique des représentants de l'État qui est elle aussi contestée, l'analyse de la disposition doit tenir compte de la pratique qu'elle encadre. Dans une plainte de discrimination fondée sur la religion visant une pratique de l'État, le manquement reproché au devoir de neutralité exige la preuve que l'État professe, adopte ou favorise une croyance à l'exclusion des autres et que l'exclusion engendre une atteinte à la liberté de conscience et de religion du plaignant. Pour conclure qu'il existe une atteinte, le Tribunal doit être convaincu de la sincérité de la croyance du plaignant et constater une atteinte plus qu'insignifiante ou négligeable à la capacité du plaignant à agir en conformité avec ses croyances. Lorsque la pratique contestée est encadrée par une disposition à caractère législatif, l'État peut invoquer l'article 9.1 de la charte québécoise afin de démontrer que la disposition dont les effets attentent à la liberté de conscience et de religion constitue une limite raisonnable et justifiée dans le cadre d'une société libre et démocratique.

En l'espèce, la conclusion du Tribunal voulant qu'il y ait une atteinte discriminatoire à la liberté de conscience et de religion de S. au sens des articles 3 et 10 de la charte québécoise est raisonnable. La récitation de la prière aux séances du conseil constitue avant tout une utilisation des pouvoirs publics par le conseil dans le but de manifester et de professer une religion à l'exclusion des autres. Eu égard à la preuve au dossier, le Tribunal pouvait raisonnablement conclure que la prière de la Ville est en réalité une pratique dont le caractère est religieux. Sa décision sur ce point est étayée par des motifs étoffés et intelligibles, et le contexte factuel examiné en détail appuie sa conclusion. De même, les conclusions du Tribunal sur la qualité de l'expert de S. et du MLQ pour témoigner et sur la valeur probante de son opinion ne sont pas déraisonnables. Le lien entre un expert et une partie ne le rend pas automatiquement inhabile. Même si le Tribunal ne traite pas en détail de l'indépendance et de l'impartialité de l'expert, il est toutefois bien conscient des liens de celui-ci avec le MLQ et de ses opinions sur la laïcité; ce n'est qu'au terme d'un examen de l'ensemble de la preuve, incluant la substance du témoignage de tous les experts, qu'il a décidé de retenir son opinion.

La prière récitée par le conseil municipal en violation du devoir de neutralité de l'État engendre une distinction, exclusion et préférence fondée sur la religion, soit l'athéisme sincère de S., qui, conjuguée aux circonstances entourant sa récitation, fait des séances un espace préférentiel favorisant les croyants théistes. Ces derniers peuvent participer à la démocratie municipale dans un environnement favorable à l'expression de leurs croyances, alors que si les incroyants peuvent eux aussi participer, c'est au prix de l'isolement, de l'exclusion et de la stigmatisation. Cela compromet le droit de S. à l'exercice de sa liberté de conscience et de religion. La tentative d'accommodement que prévoit le règlement et qui consiste à allouer à ceux qui préfèrent ne pas assister à la prière le temps requis pour réintégrer la salle a pour effet d'exacerber la discrimination. Une preuve solide étayait les conclusions du Tribunal selon lesquelles l'entrave à la liberté de conscience et de religion de S. était plus que négligeable ou insignifiante, et il y a lieu de faire preuve de déférence envers cette évaluation des effets de la prière sur la liberté de conscience et de religion de S.

Le fait d'empêcher le conseil municipal de réciter la prière n'équivaut pas à faire triompher l'athéisme et l'agnosticisme sur les croyances religieuses. Il existe une distinction entre l'incroyance et la neutralité réelle. Cette dernière suppose l'abstention, mais cela n'est pas une prise de position en faveur d'une perspective plutôt que d'une autre. Par ailleurs, le caractère non confessionnel de la prière n'est pas établi en l'espèce. Les conclusions factuelles du Tribunal vont dans le sens contraire. Quoi qu'il en soit, les intimés ont eux-mêmes admis à l'audience que cette prière n'en demeure pas moins une pratique religieuse. Même si on la qualifiait d'inclusive, elle risque néanmoins d'exclure les incroyants. Quant à l'analogie proposée avec la prière que récite le Président de la Chambre des communes, en l'absence de preuve sur celle-ci, il est inopportun de l'utiliser pour valider la prière de la Ville. Enfin, la mention de la suprématie de Dieu dans le préambule de la charte canadienne ne saurait entraîner une interprétation de la liberté de conscience et de religion qui autoriserait l'État à professer sciemment une foi théiste. Ce préambule est l'expression de la thèse politique sur laquelle reposent les protections qu'elle renferme. Les dispositions explicites de la charte canadienne et de la charte québécoise, telles celles relatives à la liberté de conscience et de religion, doivent recevoir une interprétation large et libérale. Cela est nécessaire pour assurer aux justiciables le plein bénéfice des droits et libertés, et aussi, réaliser l'objet de ces chartes.

Dans la mesure où le règlement contrevient à la charte québécoise, le Tribunal pouvait le déclarer inopérant à l'égard de S., mais il ne pouvait le déclarer «inopérant et sans effet» sans plus de précision, car cela équivaut à une déclaration générale d'invalidité, ce qui n'est pas de son ressort. Le Tribunal pouvait prononcer les ordonnances nécessaires pour que cesse l'atteinte identifiée relativement à la prière. Même si le Tribunal ne devait pas tenir compte de certains éléments dans l'octroi des dommages-intérêts compensatoires, sa décision à ce sujet, analysée globalement, satisfait au critère de la raisonnabilité. Quant à la décision du Tribunal sur la question des dommages-intérêts punitifs, elle est motivée et intelligible, et le Tribunal a droit à la déférence. Enfin, la conclusion du Tribunal sur l'absence d'abus et sur le refus d'ordonner le remboursement des honoraires extrajudiciaires de S. et du MLQ est raisonnable.

Mme la juge Abella: Il y a accord avec les juges de la majorité pour accueillir l'appel. Toutefois, l'utilisation de normes de contrôle distinctes pour chacun des différents aspects d'une décision marque une rupture avec notre jurisprudence qui risque d'affaiblir le cadre au moyen duquel les décisions des tribunaux spécialisés sont généralement contrôlées. Les motifs d'un tel tribunal doivent être considérés dans leur ensemble afin de décider si le résultat est raisonnable.

Les questions d'importance générale pour le système juridique sont assujetties à la norme de la décision correcte uniquement si elles sont étrangères au domaine d'expertise du tribunal administratif. Comme la neutralité de l'État concerne le rôle de ce dernier dans la protection de la liberté de religion, une partie de l'analyse portant sur la liberté de religion fait nécessairement intervenir la question de la neutralité religieuse de l'État. Cette question n'est pas une question de droit transcendante qui mérite sa propre norme plus stricte, elle est un aspect inextricable du fait de décider s'il y a eu ou non-discrimination fondée sur la liberté de religion. Ce genre de questions est le lot quotidien du Tribunal. Le fait d'isoler la question de la neutralité de l'État de l'analyse de la discrimination au motif qu'elle possède une valeur singulière pour le système juridique dans son ensemble a pour effet de relever son statut de contextuel à déterminant.